tile

مسئله شوراهاي محلي در ايران



مقدمه
پيدايش انديشه اداره شورائي واحدهاي تقسيمات کشوري مانند همه انواع ديگر انديشه هاي مربوط به فکر دموکراسي و حقوق اساسي مردم محصول آشنائي ايرانيان با تمدن مدرن و دست آورده هاي فکري و مادي آن است. پيش از آن اگر گرايشي در ميان مردم به در دست گرفتن اداره امور عمومي خود در روستاها، شهرها و محلات وجود داشت فرصت گذار به ساحت انديشه و بيان پيدا نمي کرد. اگر حرکتي در اين سويه انجام مي گرفت به صورت خودجوش وعاري از سنجش امکانات براي تحقق مطلوب بود. قدرت حکومتي اگر هم تقسيم مي شد بين حکومت مرکزي و واليان و حکام ايالات و ولايات و يا اربابان، خان ها و صاحبان سيورغال و اقطاع و تيول بود. کمبود وسايل اعمال قدرت حکومت مرکزي بر ايالات و ولايات به طور مؤثر و مداوم به واليان و حاکمان اين امکان را مي داد که در حوزه حاکميت خود سر به خود مختاري بگذارند و به قدر قدرت شخصي و محلي خود و به نسبت ضعف حکومت مرکزي در توسعه استقلال خود در مقابل آن حکومت بکوشند. کشمکش بر سر تقسيم قدرت بين خداوندگان حکومت مرکزي و ايالتي از جمله وقايع روزمره در تاريخ ايران بود. در اين کشمکش به مردم چيزي نمي رسيد، جز کشيدن بار و خرج آن بر دوش و يا سينه زدن زير علم اين و آن.

گرچه در تاريخ فرهنگ سياسي ايرانيان خبري از انديشه اداره شورائي امور محلي نبود ولي آمادگي براي پذيرش اين انديشه وجود داشت. ريشه اين آمادگي را هم در نياز و گرايش سرکوفته مردم به خودمختاري مي توان دانست و هم در سرمشقي که کوشش استقلال طلبانه واليان و حاکمان در مقابل حکومت مرکزي فراروي آنان مي گذاشت. همين آمادگي بود که مردم را به محض آشنائي با اين انديشه به استقبال آن کشاند. درآستانه انقلاب مشروطيت اين آشنائي حاصل شد، رشد کرد و خود به جنبشي انجاميد که تأثيرش را در قانون اساسي مشروطيت ايران مي بينيم. پيش از ورود به اين مبحث بررسي نکاتي چند درباره تأثير مدرنيته بر چگونگي شکل گيري مسئله شوراها ضروري به نظر مي رسد.

آشنائي ايرانيان با دنياي مدرن و با انديشه ها و شکل هاي حکومتي آن هم موجب توجه آنها به چگونگي اداره خود مختارانه امور ايالات و ولايات شد، و هم مشکلاتي بر سر راه تحقّق اين انديشه در ايران به وجود آورد. مشکل اول اين بود که باورود وسايل ارتباطاتي جديد امکانات حکومت مرکزي براي دسترسي به شهرها و روستاها و اعمال قدرت حکومتي بر مردم اين اماکن نيز افزايش يافت. به طور عام مي توان همه آن پديده هاي زير ساختاري، اقتصادي و اداري مدرني را که سبب تقويت قدرت حکومت مرکزي و توسعه دامنه نفوذ آن بر سرتاسر کشور شد، مورد مطالعه قرار داد و ميزان تأثير آنها را بر ممانعت از تشکيل و کارآيي شوراهاي محلي سنجيد. تقويت بنيه اقتصادي حکومت از طريق دست يابي به منابع جديد درآمد، که از جمله به گسترش استقلال آن نسبت به جامعه انجاميد يکي از اين پديده هاي مدرن است. پديده ديگر واگذاشتن کار مقابله با عقب ماندگي اجتماعي و تنظيم و اجراي سياست ها و برنامه هاي توسعه اقتصادي و غيره به دولت است. در همه اين موارد فرض برخودکامگي حکومت مرکزي است، و براين که روش حکومت و رابطه آن با مردم از انديشه هاي دموکراتيک بهره اي نگرفته و همچنان سنتي باقي مانده است. طبيعتاً اگر جز اين مي شد، و حکومت نيز در مسير دموکراسي تن به تحول مي داد، همه اين پديده ها مي توانستند مفيد به کار اداره شورائي واحدهاي تقسيمات کشوري شوند و به تحقق اين انديشه تازه شناخته شده ياري رسانند.

اينها از زمره پديده هاي مادي مدرني بودند که کار تحقّق شوراها را دشوار مي ساختند. جز اين ها مي توان به تعدادي از ايدئولوژي هاي مدرن، يعني برگرفته از تمدن جديد -يا برخاسته براي مقابله با آن- نيز اشاره کرد که هريک به نوعي براين خواست و جنبشي که به دنبال آن در ايران پيدا شد اثري بازدارنده داشت. در اين زمينه از ناسيوناليسم، مدرنيسم (ترقي طلبي اقتدارمدار)، کمونيسم، آنتي امپرياليسم و بنيادگرائي اسلامي1 ميتوان سخن گفت. ناسيوناليسم، آنجا که به بي توجهي به چند پارگي قومي ملت ايران مي گراييد، مدرنيسم با تمرکز بر تقويت حکومت مرکزي و تأکيد يک جانبه بر ترقي اقتصادي و بر نمايش پيشرفت، کمونيسم با قرباني کردن امکانات تحقق دموکراسي در ايران به خاطر يک دموکراسي تخيلي، آنتي امپرياليسم با تعليق مبارزه براي دموکراسي به مراحل بعدي و منحرف کردن ذهن ها از توجه به عوامل داخلي و سرانجام بنيادگرائي اسلامي با نفي صلاحيت و اراده مردم در اداره امور خود و با تأکيدش بر نياز آنها به قيم و رهبر و مرجع تقليد. اينها پاره اي از اثرات منفي اين ايدئولوژي ها بر روند دموکراتيک شدن حکومت در ايران به طور کلي و تشکيل شوراهاي محلي به طور خاص بودند. مي توان پاره هاي ديگري را هم پيدا کرد و برآنها افزود.

امّا همان طور که ديديم تأثير مدرنيته بر امر شوراهاي محلي با آشنائي ايرانيان با اين انديشه و نهاد شروع شد. نفوذ تمدن جديد در حوزه هاي مختلف اقتصادي، فرهنگي، سياسي و اجتماعي زندگي ايرانيان اثرات مثبت ديگري نيز بر تهيه مقدمات تحقق اين انديشه در ايران داشته است. آشنايي با انديشه و نهادهاي گوناگون اجتماعي، به آن نحو که در جوامع اصلي مدرن پديد آمده و تکوين يافته بود، براي تحقّق آن در ايران کفايت نمي کرد. اين آشنايي تنها مي توانست موجب شروع حرکتي شود که موفقيتش منوط به فراهم آمدن مقدمات ديگري در حوزه هاي مختلف زندگي اجتماعي ايرانيان بود. از جمله اين مقدمات توسعه وسائل ارتباط اقتصادي و سياسي بين ساکنان ايالات وولايات، بين روستاها و شهرها و بين قوم ها و عشاير بود که مي توانست به ايجاد بازارهاي داخلي، پيدايش احساس همبستگي ملي و سر انجام تشکيل ملت منجر شود. از جمله مقدمات ديگر به دست آوردن و انباشتن تجربه در زيستن به شيوه مدرن بود، تجربه در چگونگي مدرن ساختن حوزه هاي مختلف زندگي، در سياست ها، برنامه ها و هدف هاي آن، از جمله در نقش عامه مردم در طرح و اجراء و هدايت و نظارت بر اين تجربه ها. اين تجريه ها و آزمايش ها هنوز ادامه دارند. تا آن هنگام که مقدمات به حد کافي برسند و تجربه ها راه را بر رفع موانع در راه تحقق شناخته ها و پسنديده ها بگشايند، راهي دراز در پيش است.

اينها برخي از ملاحظات است که بايستي در يک بررسي تفصيلي و همه جانبه مسئله شوراها درايران منظور شوند. دراين مقاله بيش از اين نمي توان در آنها تأمل کرد. امّا با همين مقدمه فشرده مي توان وارد بررسي تاريخي اين مسئله، در دو بخش پيش و پس از انقلاب 1357، شد.

شوراهاي محلي پيش از انقلاب 1357

1)در انقلاب مشروطيت
در دوران اين انقلاب ايرانيان با نظام هاي قانوني و دموکراتيک در اروپا و با انديشه هاي بنيادين اين جوامع آشنا شدند. اين آشنائي، که از طريق مشاهدات حضوري در سفرها،2 مطالعه منابع کتبي اين انديشه ها به زبان هاي اصلي اروپايي يا ترجمه آنها3 و يا از راه شنيدن4 حاصل شد ابتدايي و در نتيجه سطحي بود. کوشش ها براي انطباق انديشه ها و نظام هاي اروپايي با شرايط ايران-که آشنائي به آن هم تنها ناشي از تجربه و تأمل شخصي بود و نه پژوهش روشمند علمي- کم و بيش در همين سطح قرار داشت. از نيازها و گرايش ها و پسند ها که بگذريم- که تازه از خود آنها هم تصورات واضحي در ذهن کسي وجود نداشت -ساير شرايط براي اين انطباق فراهم نبود. نه هنوز «ملتي» وجود داشت که بستر يک نظام دموکراتيک عمومي و ترتيب شورائي اداره ايالات و ولايات باشد و نه در ذهن رعاياي "ممالک محروسه" احساس تعلق به جامعه اي که پهنايش همه اين ممالک را در بر بگيرد. خوي استبداي نه فقط حاکم برمنش دولتيان، بود بلکه حتي رفتار غالب آشناشدگان با دموکراسي را نيز تعيين مي کرد. قدرت هاي بزرگ نيز با موفقيت اين اولين آزمايش دموکراسي در ايران موافق نبودند و اگر يکي از آنها، بريتانيا، موقتاً روي خوشي نشان داد براي تحصيل سهمي بيشتر از روسيه درتقسيم استعماري ايران بود. به نظر مي رسد مهم ترين عامل مساعد براي استقرار دموکراسي که بنا بود مشروطيت، شکل ايراني شده آن باشد، ضعف حکومت بود، که از آن نيز تنها مشروطه طلبان استفاده نمي کردند، بلکه نيروهاي گريز از مرکز غير دموکراتيک هم اين ضعف را براي سرکشي هاي معمول خود مغتنم مي شمردند. همه اينها در تعيين فرجام ناخوش آزمايش اول دموکراسي در ايران و درنتيجه در شکست اولين تجربه نظام اداره شورائي واحدهاي تقسيم کشوري مؤثر بودند.

شايد اولين پيشنهاد براي اداره شورايي ايالات، به نحوي که معتمدان مردم را نيز درآن شرکتي باشد، از آن ميرزا ملکم خان باشد، در کتابچه غيبي يا دفتر تنظيمات. درآنجا او سخن از لزوم تشکيل "مجالس اداره" در هرولايت دارد که جز والي، حاکم عدليه و کلانتر «دوازده نفر از معقولين اهل ولايت» نيز بايست عضو آن مي بودند. اختيارات اين مجالس متعدد بود. از جمله تقسيم ماليات، تدارک آذوقه ولايت و «وضع قواعد ملکي».5 ملکم خان اجراي دفتر تنظيمات را که در سال 1266 هجري قمري تأليف کرده بود به ناصرالدين شاه پيشنهاد کرد و کارش به جائي نرسيد. اصلاحات ديگري که در اين دوره تا انقلاب مشروطيت انجام شد پايدار نماند، چه استبداد به آنها تن در نمي داد. اما دراين ميان آشنائي ايرانيان با انديشه دموکراسي و ثمرات آن در اروپا بيشتر شده و اشتياقشان براي تحقق اين الگوي حکومت در ايران- از جمله به اداره خودمختارانه واحدهاي تقسيم کشوري توسط انجمن هاي ايالتي و ولايتي-6 فزوني يافته بود. مي توان تصور کرد که بانيان فرقه اجتماعيون عاميون، جمعيت مجاهدين و مرکز غيبي تبريز که در رهبري مبارزات انجمن ايالتي آذربايجان سهم مؤثري داشتند، درمعرفي اين انديشه به مشروطه طلبان آن خطه نقش اول را به عهده داشته باشند.7 آنها بودند که انجمن آذربايجان (تبريز) را به جانب طرح خواست هاي راديکال از مجلس اول -از جمله خواست تدوين و تصويب متمم قانون اساسي و گنجاندن اصول مربوط به انجمن هاي ايالتي وولايتي درآن قانون- سوق مي دادند، و آنها بودند که در تشکيل اين انجمن، که احتمالاً اولين انجمن اداري محلي درايران بود شرکت فعال داشتند.

بيش از همه انجمن تبريز (يا انجمن ايالتي آذربايجان)که تحت تأثير نيروهاي چپ قرار داشت، فعال بود. کارکردهاي اين انجمن هم سياسي و هم اداري بود. کارکرد سياسي اش در محور دفاع از نظام نوخاسته مشروطيت در برابر دشمنان قوي پنجه آن دور مي زد، کاري که در رهبري مبارزه مسلحانه با کودتاي تيرماه 1287 محمدعلي شاه و ايادي محلي او به اوج خود رسيد. دراين مدت به قول احمد کسروي انجمن تبريز جانشيني مجلس را به عهده گرفته بود.8 ديگر فشار بر مجلس بود، فشاري که براي مقابله با عناصر محافظه کار در بيرون و درون مجلس به منظور تصويب لوايح مترقي از جمله متمم قانون اساسي وارد مي شد. علاوه براين انجمن تبريز در ايجاد انجمن ها در ديگر ايالات و شهرها فعال بود و آنها را رهبري مي کرد. اين انجمن به برخي کارهاي ديپلوماتيک نيز دست مي زد، از آن جمله با قفقاز و برخي نمايندگان دولت هاي خارجي در تماس بود.9

انجمن تبريز در زمينه هاي اقتصادي، مالي، قضائي، و امنيتي نيز که براي اداره هر شهر و ايالت لازم مي آيند فعاليت داشت و از جمله دست به مصادره املاک اربابان نيز مي زد.10 ديگر انجمن ها در حد آگاهي، قدرت و ترکيب اعضايشان، به انجمن تبريز تأسّي مي کردند. به نوشته آن لمتون، انجمن هاي محلي سعي داشتند اختيارات خود را در برابر حکومت مرکزي حتي المقدور بگسترانند؛11کاري که در شرايط انقلابي آن روز، حتّي در حدّ افراط، مشکل نبود.12

تعيين دقيق تعداد انجمن هاي محلي براي نويسنده مقدور نيست. در تلگرافي که مجلس اول در 20 ربيع الاول 1325 به انجمن ها فرستاده بود نام انجمن هاي تبريز، رشت، انزلي، قزوين، مشهد، شيراز، اصفهان، کرمانشاهان و «ساير ولايات آذربايجان» آمده است.13جز اينها، درهمدان، بوشهر، سيستان14و شايد چند شهر و استان ديگرهم انجمن هاي ولايتي تشکيل شدند. در شماره 41 (25 ذيحجه الحرام) نشريه انجمن، ارگان انجمن تبريز، مي خوانيم که «اهالي دهات و قصبه جات نيز به خيال افتاده اند» که به تأسيس انجمن بپردازند.15 بنا برتصميم مجلس، انجمنه اي آذربايجان، فارس، کرمان و خراسان را ايالتي و بقيه را ولايتي مي خواندند.16 اعضاء انجمن ها را متعلقان به لايه هاي مختلف جمعيت شهري، به خصوص به صنف پيشه وران و کاسبان تشکيل مي دادند. در ميان آنها ملايان و گاه اربابان و خان ها نيز ديده مي شدند. اين ترکيب در مراحل مختلف جنبش و به تبعيت از ميزان فشار استبداديان تغييرمي کرد. از نظر گرايش هاي سياسي و تعلقات ديني نيز ترکيب اعضاء متنوع و متغير بود. در انجمن رشت ارمني و مجتهد درکنار هم مي نشستند و کار انجمن را به پيش مي بردند.17

يکي از خواست هاي انجمن هاي محلي، به ويژه انجمن تبريز، پذيرش انجمن ها و اصل اداره شورائي امور ايالات و ولايات توسط آنها بود. همانگونه که اشاره شد، با فشاري که انجمن ها براي قبولاندن اين خواست به مجلس آوردند چهار ماده متمم قانون اساسي به اين امر اختصاص يافت:
اصل بيست و نهم: «منافع مخصوصه هر ايالت و ولايت و بلوک به تصويب انجمن هاي ايالتي و ولايتي به موجب قوانين مخصوصه آن مرتب و تسويه مي شود؛»
اصل نودم: «در تمام ممالک محروسه انجمن هاي ايالتي و ولايتي به موجب نظامنامه مخصوص مرتب مي شود و قوانين اساسيه آن انجمن ها از اين قرار است؛»
اصل نود و يکم: «اعضاي انجمن هاي ايالتي و ولايتي بلا واسطه از طرف اهالي انتخاب مي شوند مطابق نظامنامه انجمن هاي ايالتي و ولايتي؛»
اصل نود و دوم: «انجمن هاي ايالتي و ولايتي اختيار تامه در اصلاحات راجعه به منافع عامه دارند با رعايت حدود قوانين مقرره؛»
اصل نود و سوّم: «صورت خرج و دخل ايالات و ولايات از هرقبيل به توسط انجمن هاي ايالتي و ولايتي طبع و نشر مي شود.»18

اين اصول، باهمه اختصار وابهامشان، به وجود انجمن ها رسميت مي بخشيدند. قدم بعدي مجلس تصويب قانون هائي بود که به قصد تعيين تشکيلات و اختيارات انجمن ها تدوين مي شدند. از جمله قانون تشکيل ايالات ولايات و دستور العمل حکام مصوب 27 آذر 1286. اما اين قوانين را اثر واقعي چنداني نبود و به هر حال پيش از آن که بتوانند مؤثر واقع شوند محمدعلي شاه مجلس را به توپ بست و به تعطيل انداخت. در غياب مجلس نيروي انجمن هائي که مقاومت کردند صرف اين کار شد. پيروزي مشروطه طلبان هنوز حاصل نشده بود که قواي روسيه تزاري آذربايجان را اشغال کردند. يکي از اولين اقدامات نيروي هاي اشغالگر روسي در تبريز برچيدن تشکيلات انجمن بود. باوجود اين که دوماه پس از اشغال تبريز، در اواخر تيرماه 1288، تهران دوباره به دست مشروطه طلبان افتاد و چند هفته پس از اين تاريخ مجلس دوم نيز تشکيل شد، ولي ادامه حضور قواي روس در شمال ايران و سلطه انگليس درجنوب و حمايتي که اين دو از مخالفان مشروطيت و مشروطه طلبان محافظه کار مي کردند ديگر مجالي براي تجديد حيات انجمن هاي محلي باقي نگذاشت. درمجلس دوم نيز کوشش هايي براي تعيين حدود اختيارات انجمن ها به عمل آمد،19ولي پيش از آن که نتيجه اي از آنها حاصل شود کودتاي دوم کار اين مجلس را نيز در دي ماه 1909 به تعطيل کشاند.

تعطيل انجمن ها کارشان را از حوزه واقعيت به درون برنامه سازمان هاي سياسي انداخت که بر لزوم تشکيل مجدد آنها تأکيد مي ورزيدند و قول تحققش رابه شرط پيروزي خودمي دادند. از اين جمله بود «مرامنامه اجتماعيون اعتداليون» که «ترتيب انجمن هاي ايالتي و ولايتي و بلدي و غيره» را بشارت مي داد20و نيز «دستور اساسي جمعيت ترقي خواهان» که در آن تأسيس انجمن هاي ايالتي و ولايتي و بلدي مطابق نظامات مقرره پيش بيني شده بود.21 «مرامنامه اجتماعيون اتحاديون ايران» يا «سوسياليست اونيفه» نيز تأکيد مي کرد که در ضمن «مرکزيت دادن حکومت جامعه در مرکز مملکت» به « تشکيل منطقه هاي مستقله ولايتي در ولايات در تحت نظارت انجمن هاي شوراي ولايتي و شوراهاي بلدي هرمحل» خواهد پرداخت.22درمرامنامه«جمعيت اجتماعيون،» که به قلم حيدرخان عمو اوغلي تدوين و در جدي 1301 در تهران منتشر شده بود، نيز نظير اين عبارات آمده است. دراين جا هم صحبت از «انجمن هاي شورويه» مي شود.23 «خلاصه پروگرام جمهوري ممالک متحده ايران» «به تاريخ عاشوراي 1327» مفصل تر از ديگر اسناد به موضوع پرداخته و پس از تاکيد بر توانائي انجمن هاي ايالتي براي اداره کار ايالات، فوايد سپردن اداره «مملکت فارس يا طبرستان يا کرمان به خود آن مملکت، يعني به اهالي يا وکالتاً به انجمن ايالتي» را تشريح کرده است. به اعتقاد نويسندگان اين برنامه تنها کارهاي «عامه مشترکه بين الممالک و امورخارجه و ماليه اشتراکيه و غيرهاً» مي بايست در اختيار حکومت مرکزي قرار گيرد.24 از اين نوع قول ها و بشارت ها را در برنامه و بيانيه هاي برخي از سازمان هاي سياسي بعد از جنگ جهاني اول نيز مي توان ديد. از جمله فرقه سوسياليست در سال 1319 خواهان «تقسيم اداري مملکت متحده ايران به نواحي»، «تشکيل مجلس شوراي نواحي» و «مختاريت اداري هرناحيه و حق وضع قوانين خصوصي و انتخاب مأمورين قضائي و اداري» شد.25 حزب کمونيست نيز يک سره طرفدار نظام شورائي شده و در برتري آن به نظام پارلماني بورژوائي قلم مي زد.26 شايسته توجه ويژه برنامه حزب ستاره بختياري است که در سال 1300 خواهان تشکيل انجمن شورائي براي ايلات کوچنده و «خودمختاري هريک از ايلات به طور مجزا» شد و براي توجيه اين خواسته به تفاوت هاي فرهنگي و قومي مردم ايران اشاره مي کرد.27

با اين همه، تجربه انجمن هاي ايالتي و ولايتي در دوره مجلس اول، تندروي هاي برخي از آنها، به اضافه هرج و مرجي که در اين دوره قدرت هاي سنتي محلي، ايلات، اربابان، روحانيان و حاکمان ايالات ايجاد کرده بودند سبب ترس برخي از سياست پيشه گان و سازمان هاي سياسي شده بود. در نتيجه، پنج سال پس از صدور فرمان مشروطيت، در «مرامنامه فرقه سياسي دموکرات ايران» نشاني از انجمن هاي محلي به چشم نمي خورد. براساس اين مرامنامه «قدرت عاليه دولت. . . در دست مجلس شوراي ملي جمع مي شود» و وضع قوانين تنها با اين نهاد است.28 سليمان ميرزا اسکندري در بيان نامه پارلماني اين فرقه، نياز به «مرکزيت» را، که به اعتقاد او بايد دموکراتيک و پارلماني باشد، چنين توضيح مي دهد:

امروز اگر ايران در حالت بحران خطر آميز است و دارد دست و پا مي زند همانا از عدم مرکزيت است . . . تا حال ايالات اين مملکت خود را چنانچه لازم است معناً و ماداً مربوط به مرکزيت نمي دانستند. از اين رو اولين وظيفه هر فرقه مملکت دولتي تشکيل يک قوه مرکزي است که کليه قواي ملتي را در دست خود داشته باشد. و اين نيز به غير از مرکزيت اداره ممکن نيست.29

وقايعي که پس از تاريخ نگارش اين جملات، يعني ارديبهشت 1288 در ايران اتفاق افتاد آن چنان نبود که موجب کاهش اين گونه ترس ها شود. عوامل بحران زا به هرج و مرج دامن مي زدند و کشور را به جنگ بيروني ودروني، فقرروز افزون وتوقف اصلاحات مي کشيدند. در واقع، در سال هاي بعد از جنگ اول جهاني کار به جائي کشيده بود که به قول ملک الشعرا بهار:

کمال مطلوب همه پيدا شدن دولت فعال و با دوامي بود که با صلاحيت و پاکدامني و جرأت بيايد و شروع به اصلاحات کند و نظم و نسقي به کارها بدهد و از هرج و مرج جلوگيري کند. اين فکر ده سال بود در مغزها جاي کرده بود و آمدن يک نفر مرد فعال و گرفتن اختيارات در دست و کارکردن ورد زبان ها و سرمقال جرايد بود.30

اين فرد فعال که مي توانست باشد؟ بهارجواب مي دهد. «به راستي درآن اوقات تنها اميدواري که بود به وجود سردار سپه بود.»31 يعني به رضاخان. سردار سپه نخست وزير و سپس شاه شد و به هرج و مرج پايان داد ولي به جايش نظامي اقتدارگرا نشاند. او گرچه نيروهاي گريز از مرکز و هرج ومرج خيز خان ها و اربابان را سرکوب کرد و در زمينه هاي اقتصادي و اجتماعي منشاء اصلاحات قابل ملاحظه اي درکشور شد امّا جوانه هاي نازک دموکراسي را نيز از بين برد.32
از شهريور 20 تا انقلاب 57

سقوط رضا شاه مقدمه چنان وضعيتي نشد که حل مسئله دموکراسي در ايران را نويد دهد. او در زير پرچم يک ناسيوناليسم دولتي و به نام يک تجدد خواهي آمرانه تنها موفق به سرکوب ظاهري گرايش هاي مرکزگريز و هرج و مرج خيز شده بود. اگر بتوان آن وضعيت سياسي اي را که پس از فروپاشي نظام رضاشاهي در ايران به وجود آمد دموکراسي خواند، اين دموکراسي از آغاز به آن چنان بحراني مبتلا بود که مجالي براي دوام و رشد نمي يافت. نمايندگان استعمارگر دنياي مدرن نيز به اين بحران دامن مي زدند و به دنبال استقرار دموکراسي در ايران نبودند. يکي در پي يافتن جاي پايي در کشور بود و ديگري در پي بازيابي نفوذ گذشته وگسترش آن، حتي، و ترجيهاً به قيمت زوال دموکراسي نوخاسته. در چنين اوضاع و احوالي طبيعي بود که جنبش هاي خودمختاري طلبانه هم رنگ هرج و مرج به خود گيرند و وسيله سيطره جوئي قدرت هاي داخلي و خارجي بشوند.

خودمختاري طلبي بيش از هرجا در آذربايجان بروز کرد، جائي که در اشغال نيروهاي نظامي اتحاد جماهير شوروي بود. اين نيرو هم به پيدايش اين جنبش ميدان داد و هم در پي آن بود که از وجود آن به مثابه ابزاري براي بازگشتن به صحنه سياست در ايران استفاده کند. از اين رو، نه تنها به پشتيباني سياسي، اقتصادي، نظامي و تبليغاتي از اين جنبش پرداخت بلکه حزب پيرو خود درايران، يعني حزب توده را، هم به حمايت از آن وادار ساخت. فرقه دموکرات که رهبري اين جنبش را دردست داشت ابتدا خواستار خود مختاري با تکيه بر قانون اساسي مشروطيت و قانون هاي انجمن هاي ايالتي و ولايتي بود. ولي ديري نپائيد که گرفتار وسوسه مرکزگريزي خود محورانه از سويي و اغواي اهداف استعماري نهفته در پرده سوسياليسم، از سوي ديگر شد. آن گاه انجمن ايالتي را به"مجلس ملي" تبديل کرد و در آذربايجان به تأسيس يک "دولت ملي" پرداخت. اين اقدامات با شعار ها و گفتارهايي در باره آمادگي آذربايجان براي جدائي از ايران همراه بود.33 تهديد به جدايي حتّي نگراني و بيم نيروهايي را برانگيخت که نسبت به خواست هاي هاي نخستين جنبش نظري مساعد داشتند.

هنگامي که دولت شوروي وعده هاي دلخواهش را از قوام السلطنه گرفت و موقعيت خود در سطح جهاني را دوباره ارزيابي کرد آذربايجان را ترک گفت و زير پاي فرقه دموکرات را خالي کرد.34حزب دموکرات کردستان هم همان راه افراط را پيمود و در همان شرايط فرقه دموکرات آذربايجان و با همان نحوه حمايت از جانب شوروي در24 آذر 1324 «جمهوري مهاباد» را تأسيس کرد و تحت همان شرايط نيز بد فرجام شد.35 در جنوب هم عشاير قشقائي و بختياري جنبيدند وخواستارخودمختاري شدند.36 برخي از نويسندگان منشاء اين جنبش را تنهادرتحريکات دولت استعماري انگليس جستجو مي کنند.37 امّا در اين مورد از اين واقعيت نيز نبايد گذشت که خودمختاري طلبي در ميان عشاير دست کم به همان اندازه مي توانست طبيعي باشد که در ميان شهرنشينان. در واقع، اين گرايش نزدعشايرکوچنده قوت بيشتري داشته و يکي از عوامل اصلي مرکزگريزي هرج ومرج آلود در ايران بوده است.

تشکيل انجمن هاي محلي تنها مورد توجه سازمان هاي سياسي چپ نبود. برخي از سازمان هاي سياسي راست گرا نيز ضرورت تشکيل چنين انجمن هايي را تأييد مي کردند. از آن جمله حزب دموکرات قوام السلطنه بود که در مرامنامه خود نه تنها صحبت از تجديدنظر در قانون انتخابات عمومي و بلدي و انجمن هاي ايالتي به منظور تطبيق آنها با موازين دموکراتيک مي کرد، بلکه از تشکيل شوراهاي دهاقين در هر قريه و تعيين کدخدا به وسيله انتخاب از طرف شوراها نيز سخن مي گفت.38 نمونه ديگر حزب عدالت است که جمال امامي وعلي دشتي در زمره پايه گذاران آن بودند. درمرامنامه اين حزب آمده است: «اولين مرام ما مهيا ساختن مردم است براي حکومت کردن برخود. يکي از ضروريات تأمين اين هدف وجود انجمن هاي بلدي براي نظارت در امور شهرهاست.»39 سيد ضياء، رهبر حزب اراده ملّي نيز از تشکيل چنين انجمن هايي پشتيباني مي کرد. در مرامنامه حزب او سخن از اجراي قانون بلديه، اصلاح برخي از مواد آن در جهت استقلال شهرستان ها در امور شهرداري و خاتمه دادن به مداخلات دولت در امر آنها مي رفت.40 غايت سياسي اين حزب از اصلاح و اجراي اين قانون ايجاد «ممالک متحده ايران» به جاي «ممالک محروسه ايران» بود.41 گرچه مرامنامه حزب ايران که کريم سنجابي، الهيار صالح و احمد زيرک زاده از جمله رهبران آن بودند عنايتي به مسئله انجمن ها نمي کرد،42ولي اين حزب نسبت به اين مسئله بيگانه نبود. آن چه نمي پسنديد طرح خودمختاري به آن صورتي بود که برخي از رهبران فرقه دموکرات آذربايجان دنبال مي کردند. اين حزب با حل اين مسئله بر مبني توافق بين دولت قوام و فرقه دموکرات موافقت داشت، درصورتي که شامل بر همه استان ها و شهرستان ها بشود، نه تنها برآذربايجان. براي تأمين اين شرط بود که حزب ايران، به قول زيرک زاده، حاضر به شرکت در کابينه ائتلافي قوام همراه با برخي از رهبران حزب توده شد.43

مصدق نيز نه تنها از اجراي قانون انجمن هاي ايالتي و ولايتي دفاع مي کرد بلکه با استقرار يک نظام فدرالي در ايران نيز موافق بود. ولي او انجام اين کار را منوط به توافق مردم در يک رفراندم عمومي و تغيير قانون اساسي مي دانست. «ممکن است که ما رفراندم کنيم. اگر ملت رأي داد مملکت ايران مثل دول متحده آمريکاي شمالي و سويس دولت فدرالي شود، ولي هيچ نمي توان گفت که در يک مملکت يک قسمتش فدرال باشد و يک قسمتي ديگرش دولت مرکزي.»44 در اين مورد، آن چه با مخالفت سخت مصدق رو به رو مي شد دخالت قدرت هاي خارجي در اين امر بود. از اين رو او نارضايتي خود را به طرح کميسيون سه جانبه متشکل از نمايندگان دولت هاي آمريکا، شوروي و بريتانيا ابراز کرد، طرحي که دو دولت غربي براي حل مسئله آذربايجان و انجمن هاي ايالتي و ولايتي تهيه کرده بودند و دولت حکيمي با آن روي موافق نشان داده بود.45 اشتغال دولت مصدق با مسئله ملي کردن صنعت نفت مانع از توجه کافي آن دولت به اصلاحات در زمينه هاي مختلف و اتخاذ يک سياست جامع و فعال دراين موارد مي شد. البته اهداف و برنامه هاي مصدق براي حل مسئله نفت در شدت اين اشتغال مؤثر بود. برخوردهاي نسنجيده و عاطفي در تنظيم انتظارات، شعارها و سياست هاي نفتي و انتظارهاي غيرواقع بينانه از ايالات متحده آمريکا و اتحاد جماهير شوروي از شاخص هاي بارز اين اهداف و برنامه ها بود.

آنچه دولت مصدق در زمينه انجمن هاي ايالتي و ولايتي، با استفاده از اختيارات قانون گذاري مأخوذ از مجلس انجام داد، به خاطر سقوط اين دولت به فرجام نرسيد. اين اقدامات عبارت بودند از تصويب لايحه قانوني اداره امر شهرها و روستاها به وسيله انجمن هاي محلي در آبان ماه 1331. از جمله امتيازهاي اين لايحه اعطاي حق انتخاب و عزل رؤساي شهرداري به انجمن هاي شهري بود. درانتخاب اعضاي اين انجمن ها زنان حق رأي داشتند.46 علاوه بر اين، بايد از لايحه ازدياد سهم کشاورزان و سازمان عمران کشاورزي مصوب1331 نام برد که تشکيل شوراها در دهات، دهستان ها، بخش ها و شهرستان ها را نيز پيش بيني مي کرد. شوراي ده مرکب بود از سه نماينده دهقانان درکنار يک نماينده مالک به اضافه کدخدا. اعضاي شوراهاي سطوح بالاتر را نمايندگان شوراهاي زيرين آنها تعيين مي کردند.47

با سقوط حکومت مصدق روند تمرکز قدرت در دست حکومت مرکزي و بالماًل شخص شاه ادامه يافت و سرعت گرفت. دراين روند نه تنها سازمان هاي سياسي مخالف بلکه حتي قدرت مندان سنتي و متنفذان محلّي نيز به تدريج از مشارکت مؤثر در عرصه سياسي کشور محروم شدند. شاه خود درکتاب انقلاب سفيد مي نويسد که قانون انتخابات را دربهمن 1341 تغيير داد تا مانع از اين شود که «اشراف و متنفذين و فئودال ها» مجلس را تيول خود بسازند»48در اين روند، اگر گاهي هم، به هر دليل، سخني از انجمن هاي ايالتي و ولايتي مي رفت به مرحله اجرا و تحقق نمي رسيد. به عنوان نمونه، در 11 تير 1334 قانوني راجع به انجمن هاي شهري به تصويب مجلسين شورا و سنا رسيد، که عقيم ماند. مواد 45 تا 49 اين قانون وظايف اين انجمن ها را، که بيشتر ناظر بر حق نظارت بود، تعيين مي کردند. براساس اين قانون تصويب بودجه سالانه و معاملات شهرداري با اين انجمن ها بود.49 بار ديگر، در 14 مهرماه 1341 دولت اسدالله علم، در يکي از دوره هاي فترت مجلس مصوبه اي را صادر کرد که خبر از قصد انتخاب اين انجمن ها در شهرها، بخش ها، شهرستان ها و استان ها مي داد، همراه با تعيين تعداد اعضا و اختيارات آنها که کمابيش در حد نظارت و اظهارنظر بود. پيش بيني شده بود که در انتخاب اين انجمن ها زنان نيز حق رأي داشته باشند.50 اين حق را روحانيان نپسنديدند، عليه آن دست به مخالفت و اعتراض زدند و از پاي ننشستند تا دولت از خيرانجمن ها گذشت و مصوبه را باطل کرد.51 امّا در روستاها براي تشکيل انجمن هاي ده اقداماتي شد و انجمن هائي تشکيل شدند. وظيفه اصلي انجمن هاي ده بسيج نيروي کار روستائيان براي اجراي تصميمات عمراني دولت مرکزي بود.52 اگر هرج و مرج حاکم درايران پيش از سلطنت رضاشاه و اصرار برخي از تجددگرايان بر تسريع اصلاحات، تمرکز قدرت در دست رضا شاه را مي توانست در ذهن آنها توجيه کند براي ادامه تمرکز قدرت در دست شاه، به ويژه در دهه پنجاه، دلائل مشابهي به چشم نمي خورد. نوسازي در بسياري از حوزه هاي زندگي اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي ايرانيان زمينه هاي مادي گشايش سياسي، شرکت مردم در امر سياست و اجراي يک سياست تمرکز زدايانه بر محور واگذاري اختيارات به انجمن هاي محلي را تا حد شايسته ملاحظه اي فراهم کرده بود. اما پافشاري رژيم بر ادامه تمرکز قدرت نه تنها موجب باير ماندن اين استعداد شد بلکه ذهن نيروهاي مخالف را هم از انديشيدن درباره ظرفيت هاي واقعي جامعه ايران براي مشارکت، دموکراسي و تمرکز زدائي و شيوه هاي عملي تحقّق اين خواست ها بازداشت. آنها درنتيجه به دنبال الگوها، آرزوها و خيال هائي رفتند که خود مانعي ديگر براي بهره گيري از آن زمينه هاي مادي فراهم آمده ايجاد کردند. ماجراي شوراها در آستانه انقلاب و مدت ها پس از آن شاهد اين شيفتگي به سراب ها بود.
شوراهاي محلي در جمهوري اسلامي

شور شورائي و گفتمان آن
درآستانه انقلاب همه جا گفتگو از «شوراها»، به جاي «انجمن ها» بود. کمتر گروه و سازماني سياسي به چشم مي خورد که خواهان تشکيل شوراها نشود و آن را در برنامه خود نگنجاند. با اين همه گروه ها، سازمان ها و افراد هريک تصوير ويژه خود را از اين مفهوم داشتند؛ تصوراتي غالباً آلوده با اين يا آن ايدئولوژي و با درجات گوناگوني از ابهام؛ تصوراتي آميخته با تفاسيري ساختگي از سنّت و از تجدد و يا با باري سنگين از فرصت طلبي. شورا در تصوير بسياري از شرکت کنندگان در اين گفتمانِ نابسامان شامل هرگونه نهاد مي شد از آن جمله واحدهاي تقسيمات کشوري، ادارات دولتي، مؤسسات اقتصادي دولتي و خصوصي و واحد هاي صنعتي، خدمات و کشاورزي. برخي تشکيل شورا را منوط به لغو مالکيت خصوصي مي دانستند و اکيداً خواهان تأمين اين شرط بودند. حزب توده- به عنوان نمونه عمده سازمان ها و احزاب کمونيستي- با «واگذاري خودمختاري اداري و فرهنگي» به شوراهاي استان، شهرستان و غيره محملي را در نظر داشت که بايستي «انقلاب دمکراتيک ملي» را به سمت سوسياليسم مي کشيد و يا آن را به «راه رشد غير سرمايه داري» هدايت مي کرد.53 در اعلاميه کميته مرکزي اين حزب در باره «شوراهاي شهر، حقوق و وظايف آنها» تأکيد مي شد که اين شوراها بايد به سود «خلق مستضعف و زحمتکش و ميهن دوست» درآيند و نه «دشمنان آنها و يا تلفيقي از اين دو.»54 اين در حالي بود که اين حزب سياست رهبران جمهوري اسلامي عليه جنبش خودمختاري طلبانه کردستان را تائيد مي کرد. حزب دمکرات کردستان، بي اعتنا به مسيري که انقلاب طي مي کرد، برپايه تصورات مبهمي که ازسوسياليسم داشت و باحسابي مبالغه آميزاز توانائي هاي رزمي خود در پي توسعه مرزهاي يک کردستان خود مختار و گسترش دايره اختيارات اداري آن بود.55 سازمان مجاهدين خلق ايران نيز، در راستاي تبديل اسلام به يک ايدئولوژي سياسي، به اين نتيجه رسيده بود که «شکل اداره امور» در جمهوري اسلامي بايد شورائي باشد.56 درنامه سرگشاده اي که اين سازمان به اتفاق چهار سازمان چپ گراي ديگر اسلامي به «حضرت آيت الله امام خميني» نوشت اعلام کرد که «فرم حکومتي اسلامي نظام شورائي است.»57 نهضت آزادي، که در مرامنامه مصوب 25 ارديبهشت 1341 خود نامي از انجمن و شورا نياورده بود، در مرامنامه اي که در دي 1357 به تصويب رساند در پي آن شد که با«استقرار حکومت شورائي» به « احياء و ايجاد حقوق اساسي ملت ايران» بپردازد.58 آيتالله طالقاني نيز که مصرانه سخن از شوراها مي گفت، بقاي نظام اسلامي را منوط به تشکيل آن ها مي کرد.59 در اين ميان، فقهاي بنيادگرا نيز از اين قافله عقب نماندند. مصلحت امر مي کرد که در بحبوحه شور شورائي آنها نيز رأي به ضرورت و حقانيت آن دهند. اين در حالي بود که در نظريه هاي پيشين آنها سخني از شورا به مثابه نهاد اداره امور عمومي نرفته بود.60

نظريات بنيادگرايان شريعتمدار در باره شورا و شوراها را مي توان در بحث هائي نيز دنبال کرد که در مجلس بررسي نهائي پيش نويس قانون اساسي، يا مجلس خبرگان، و سپس درمجلس شوراي اسلامي هنگام طرح اين موضوع در مي گرفت. وظيفه مجلس خبرگان بررسي نهائي پيش نويس قانون اساسي بود که قبلاً به تصويب هيئت دولت، شوراي انقلاب و رهبر حکومت رسيده بود. اصل هاي 3 و 74 اين پيش نويس حل و فصل امور کشور را به شوراهاي منتخب مردم و شوراهاي منطقه اي واگذار مي کرد. اعتقاد به اين که «آراء عمومي مبناي حکومت است» پايه نظري اين دو اصل بود و مستند ديني آن عبارت «و شاورهم في الامر» در آيه 159 سوره 3 قرآن.61 با اين که مجلس خبرگان دراين مورد نيز توجه چنداني به پيش نويس نکرد، ولي از کنار مسأله شوراها رد نشد. در فضاي سياسي آن زمان، يعني سال1358، بي اعتنائي به شوراها، گرچه در ميان بنيادگرايان طرفداران چنداني نداشت، مصلحت نبود. علاوه براين، بسياري از رهبران انقلاب هنوز تصوير روشني از معناي شور و شورا و رابطه اسلام و ولايت فقيه با اين دو نداشتند. از همين رو، در مجلس خبرگان کسي با اختصاص دادن چند اصل از قانون اساسي به امر شوراها مخالفتي نکرد. اما در باره مباني نظري و ديني شورا، اعتبار رأي مردم در اين امر، اختيارات شوراها و نسبت آنها با مجموعه هاي قومي و مذهبي درايران بين يک اقليت کوچک و ساير اعضاي مجلس خبرگان اختلاف نظر عميق وجود داشت. سؤال اصلي اين بود که آيا در حکومت شورايي اسلامي، مردم، اعضاي شوراها و مشاوران تصميم گيرنده و نظارت کننده نيز هستند، يا تنها نظر دهنده؟

آيت الله بهشتي، نايب رئيس و گرداننده اصلي مجلس بر اصل اسلامي بودن شور تأکيد مي ورزيد، ولي درعين حال در قالب عباراتي دوپهلو رابطه بين مردم و حکومت را با مفاهيمي چون «پذيرش،» «حمايت» و اتکاء» تعريف مي کرد. در نظر او آراء عمومي-که علي القاعده بايستي مبناي تصميم گيري يک شوراي دمکراتيک باشد- نه "مبناي حکومت"، بلکه شرط مقبوليت و کارآيي آن بود. به اعتقاد وي: «نقش آراء عمومي پشتوانه قدرت و قانونيت و نفوذ تأثير حکومت است. . . . مديريت بايد در تمام سطوح و درجات، مورد قبول و پذيرش و متکي به مردم و رأي مردم باشد. . . . حکومتي مي تواند حکومت صحيح و سالم و موفق باشد که مردمي باشد و مردم او را بپذيرند و حمايت کنند.»62 با چنين برداشت ها و تعاريفي شوراها به سطح نهادهايي براي حمايت و تأييد از تصميمات سياسي حکومت، فرو مي افتادند و به ارگان هايي براي نظر دادن، و نه تصميم گرفتن، تقليل مي يافتند. عضو ديگري از اين مجلس در صدد آشتي بين نظام شورائي و ولايت فقيه بود. به اعتقاد او «اگر اين حکومت بخواهد حمايت عامه مردم را به طرف خويش جلب کند، ناگزير است که در اداره امور از نظام شورائي پيروي کند.»63 آيت الله مکارم شيرازي مشروعيت شورا را هم مطابق دستور قرآن و سنت مي دانست و هم آن را ضروري مي شمرد، ازاين رو که«هيچ برنامه اي بدون مشارکت پيش نمي رود.»64 حجت الاسلام هاشمي نژاد به قصد تکميل نظرات آيت الله مکارم تأکيد مي ورزيد که در اسلام «مسئله شورا در مسائل غير حکمي است»، يعني تنها در مواردي است که شرع براي رأي مردم باقي گذاشته است.65
امّا اقليتي در مجلس خبرگان اين محدوديت را برنمي تابيد و هريک از اعضاي آن با صراحتي کم و بيش مخالفت خود را با آن ابراز مي کرد. صريحتر از همه سخنان مير مراد زهي، نماينده استان سيستان و بلوچستان -از مناطق عمدتاً سني نشين ايران- بود. او خواهان آن چنان «سيستم شورائي" در ايران شد که «با سيستم خودمختاري خلق ها» آميخته باشد. به اعتقاد او نظام تقسيمات کشوري را نيز بايد براين اساس تنظيم کرد و از جمع نمايندگان شوراهاي خلقي يک «مجلس خلق ها» تشکيل داد تا در کنار مجلس شوراي ملي «بر سرمسأله اساسي اعتبارات اقتصادي مناطق مختلف کشور، سياست خارجي کشور و مسائل مربوط به ارتش نظارت کند.» او به کساني که از ترس تجزيه کشور با نظام شورائي مخالفت مي کردند، مي گفت: «اگر بلوچستان نمي خواهد از ايران جدا شود. . . شما هم بايد تضمين کنيد که بلوچستان را از خود جدا نکنيد. . . » او خواهان آن بود که تصميم گيري در باره کليه امور کشور از صدر تا ذيل به صورت شورائي انجام پذيرد، در شوراهائي که بايد از پائين به بالا انتخابي باشند و مأموران اجرائي منطقه اداري خود را انتخاب کنند. وي مخالفتش را با ولايت فقيه نيز به صراحت اعلام کرد: «حاکميت را خداوند به مردم داده است» نه به يک فرد به خصوص.66 درمجلس خبرگان مهم ترين اختلافات، درمورد اختيارات شوراها، يکي مربوط به حق شوراها در تعيين رؤساي اجرائي منطقه ها از دهدار گرفته تا استاندار بود و ديگري در باره الزام مأموران به اجراي مصوبات شوراها. برخي از نمايندگان از جمله مقدم مراغه اي، نماينده آذربايجان، مير مراد زهي و موسوي عبدالعزيز، از استان سيستان و بلوچستان، هوادار واگذاري حق انتخاب مأموران محلي به شوراها و الزام اجرائي مصوبات آن ها بودند. کسان ديگري، مانند ابوالحسن بني صدر، پيشنهادي را صحيح تر مي دانستند که اين اختيارات و الزامات را محدود مي کرد، آن طور که به تصويب مجلس رسيد و در قانون اساسي جاي گرفت.67 حاصل گفتگوها در مجلس خبرگان تصويب اصول 6، 7، 100 تا 106 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران بود که آراء عمومي را، به گونه اي مشروط، ناظر بر اداره امور کشور مي دانند، در عبارات مبهمي و ظايف و حدود اختيارات شوراهاي اداره محلي را تعيين مي کنند، و از ضرورت تشکيل شوراهاي کارگري، دهقاني، کارمندي و غيره نيز سخن مي گويند. اين مواد، تعيين چگونگي تشکيل شوراها و جزييات دقيق اختيارات شوراها را به قوه مقننه واگذار مي کنند.

بحث درباره شوراها در مجلس و مطبوعات تا اواخر اسفند 1377 ادامه يافت. دراين بحث ها مخالفان نظريات خود را صريح تر از گذشته بيان مي کردند، زيرا فضائي که ابهام را ضروري مي ساخت از بين رفته بود. با اين همه، تا هنگام طرح مسأله در دولت خاتمي، اين گونه بحث ها عمدتاً بين «خودي ها» انجام مي گرفت. در اين مرحله مهم ترين دليلي که در مخالفت با شورا به مثابه نهاد تصميم گيري عنوان مي شد، اين بود که منظور قرآن و سنت از شور شرکت مشاوران در اتخاذ تصميم نيست، بلکه تنها توصيه اي به فرد تصميم گيرنده است تا پيش از اقدام به عمل با«عقلا» مشورت کند و با اطلاع از نظر آنها به اتخاذ رأي بپردازد.68 به اعتقاد حجت الاسلام ابوالفضل شکوري مشاور بايد مسلمان، عاقل، سليم، ناصح، متقي و مجرب باشد و به حرص، جبن، بخل و نظاير آن نگرايد. بنابراين مادي گرايان، مارکسيست ها و کاپيتاليست ها نمي توانند در شورائي که موضوع کار آن رسيدگي به امور مسلمين است شرکت کنند.69 آيتالله منتظري که در مجلس خبرگان از ضرورت الزام مأموران اجرائي به اجراي مصوبات شوراها سخن گفته بود، با تجديد نظري به اين نتيجه رسيد که: «ظاهراً اين شيوه شورائي مخالف سيره عقلا و متشرعه است، و چيزي نيست که با آن بتوان مردم و کشور را اداره نمود.»70 وي ضمن اشاره به اهميت مشورت در اسلام و الزام حاکم به مشورت با اهل تخصص تأييد مي کند که با اين همه «حاکم موظف به پيروي از نظر مشاوران يا اکثريت آنها نيست. زيرا تصميم گيرنده تنها اوست.»71 دليل ديگري براي مخالفت با شوراها، تصميم گيري بر اساس راًي اکثريت بود. به اعتقاد حجة الاسلام يحيي سلطاني در اسلام تبعيت تنها از "حق" مي شود. براين اساس تنها مشورتي اعتبار دارد که به قصد رسيدن به حق انجام گيرد. مشورت خود واضع حق نيست، بلکه کاشف آن است.72

در پيروي از اين نوع استنباط ها بود که حجة الاسلام واعظي هنگام مذاکرات مجلس در باره اصلاحيه قانون شوراهاي محلي اعلام کرد که فکر شورا به صورت نهاد، نه از اسلام، بلکه برگرفته از عقايد سوسياليستي است. پس مردود است.73 با اين همه در اين بحث موافقان شوراها به طور کلي و شوراهاي محلي به طور خاص نيز شرکت داشتند. ولي موافقت آنها مشروط به توافق با ولايت فقيه بود. حجة الاسلام صادق خلخالي تفويض اختيار تصميم گيري به شوراها را تنها در چهارچوب احکام اسلامي و حاکميت فقيه مجاز مي دانست.74 حجة الاسلام رضوي خواهان آن چنان نظام شورائي اي بود که بر محور امامت بگردد و به مثابه يک نهاد برنامه ريزي و اجرائي بين امام و امت واسطه باشد.75 حتي حجة الاسلام سيد علي موسوي که شورا را وسيله اي براي سپردن سرنوشت اجتماعي مستضعفين به خود آنها مي دانست، تحقق آن را تنها در محدوده ولايت فقيه مي پذيرفت.76

روند امتناع در قانون گذاري
تفسير بنياد گرايان و متشرعان از نسبت دين با امر شور و شورا سهم بزرگي در اختلال کار قانونگذاري مربوط به شوراهاي محلي و در اجراي قوانين و آئين نامه هائي داشت که گاه گاه به تصويب مي رسيد. دلايل شرعي امتناع پوشش مناسبي براي دلايل ديگر نيز مي شد، دلايل سياسي اي که کسي آشکارا به آنها اشاره نمي کرد. هرچه بود، از ابتداي تأسيس جمهوري اسلامي تا هفتم اسفند 1377 تنها قانوني که تا حدودي به مرحله اجرا رسيد «قانون شوراهاي محلي بود». اين قانون را دولت بازرگان تدوين و شوراي انقلاب در هفتم تيرماه 1358، يعني پيش از تشکيل مجلس خبرگان، تصويب کرده بود. انتخابات شوراهاي شهر طبق اين قانون در مهرماه 1358 انجام شد، ولي، به گفته هاشم صباغيان وزير کشور، در شهرها مردم استقبال چنداني از آن نکردند.77 او دليل اين عدم استقبال را نا آشنائي مردم با نقش شوراهاي شهر در کشور خواند. ولي نگاهي به روزنامه هاي روزها و هفته هاي پيش از اين انتخابات در 21 مهر نشان مي دهد که انتخابات درسکوت برقرار شده بود، گوئي دولت اصراري در برگزاري انتخاباتي که با استقبال مردم روبرو شود نداشت و از همين رو در اعلام خبر آن نيز نهايت امساک را به کار برده بود. کيهان روز 19 مهرماه حتي خبر انتخابات را که بنا بود روز بعد اجرا شود نداد و در روزهاي پيش از اين رويداد از مبارزه انتخاباتي خبري نبود. به هرحال، شوراهاي انتخاب شده دوامي نيافتند و کارشان به انحلال کشيد. پس از اين آزمايش نافرجام، در اوائل آذرماه 1361، مجلس شوراي اسلامي «قانون تشکيلات شوراهاي کشوري اسلامي» را به جاي قانون مصوب شوراي انقلاب تصويب کرد. اين قانون به وزارت کشور دوماه فرصت مي داد تا لايحه اي براي انتخابات شوراها تهيه کند و به مجلس ارائه دهد. علاوه براين وزارت کشور را موظف مي کرد که در فاصله دوماه پس از تصويب لايحه اخير آئين نامه هاي اجرائي آن را تدوين و انتخابات را انجام دهد. اما، وزارت کشورلايحه انتخابات را تنها حدود يازده ماه بعد به مجلس داد. مجلس نيز به تبعيت ازعللي که موجب اين درنگ شده بود، تصويب آن را تا بهار سال 1365 به تعويق انداخت. از اين تاريخ به بعد در فواصل و به دلائل گوناگون قانون تشکيل و انتخاب شوراها دستخوش انتقادات و اصلاحات متعدد شد تا آن که سرانجام مجلس شوراي اسلامي در 1 خرداد 1375 صورت نهايي اين قانون را به تصويب رساند. امّا اجراي قانون بار ديگر نزديک به سي ماه به تعويق افتاد، تا سرانجام دولت خاتمي، در اجراي قولي که رئيس جمهور جديد و عبدالله نوري، وزير کشور او داده بودند، در 7 اسفند 1377 انتخابات شورا ها را برگزار کرد.

وقفه اي چنين طولاني در تشکيل شوراها را طبيعتاً بي دليل نمي توان دانست. به دلايل ديني امتناع از تصويب و اجراي قانون قبلاً اشاره شد. گروهي برمبني فهمي حاکمانه و سنتي از منابع ديني از قبول شورا به مثابه نهاد تصميم گيري در اداره امور کشور استنکاف مي ورزيدند و گروهي که دراين باره دست به تفسير جديدي از قرآن و سنت مي زد، اين کار را در راستاي موافقت با ولايت فقيه انجام مي داد که خود باز ردّي برحقوق شورائي است. ترس از تجزيه کشور دليل ديگري براي امتناع بود. براي بسياري از مخالفان شورا خودمختاري شوراها عين خدشه بر تماميت ارضي بود. خودمختاري طلبان براي آنها همان تجزيه طلبان بودند. اين مخالفان با اشاره به برخي شواهد تاريخي يا معاصر، ساختگي يا واقعي، عَلَم مخالفت با نظام شورائي برمي داشتند. تند روي جنبش هاي خودمختاري طلبان، به رغم تأکيد مکرر آنها برقبول تماميت ارضي کشور و بر ردّ اتهام تجزيه طلبي- کمکي به زدودن ترس ها و بي اثر کردن بهانه جوئي ها نمي کرد. يان گونه تندروي ها گاه با شعارهاي سوسياليستي و انتقاد از مالکيت خصوصي و اصرار بر تشکيل شوراهاي کارگري و دهقاني براي اداره مؤسسات اقتصادي همراه بود و بر ترس از شورا مي افزود. ولي به نظر مي رسد که ترس مخالفان از پي آمدهاي سياسي تشکيل شوراها بزرگ تر بود.

عامل سياسي در اين امتناع بيم ازدست دادن قدرت و تقسيم آن بين نمايندگان محلي در واحدهاي تقسيمات کشوري بود. اين بيم در دوران پيش از انقلاب نيز به امتناع دولت از اجراي قانون شوراها انجاميد. درآن دوران، ايدئولوژي سلطنت اساس توجيه تمرکز قدرت بود، و پس از آن ولايت فقيه. ولايت فقيه با اعتقادي که به صغارت انسان ها و نيازشان به قيم دارد توجيه مناسبي براي خودداري از تقسيم قدرت بين نمايندگان مردم در شوراهاست. به اين معنا عامل ديني امتناع عامل سياسيآن را تقويت مي کند و درذهن مخالفان تقسيم قدرت، آگاهانه يا ناآگاهانه يکي وسيله توجيه ديگري مي شود. در بحث شوراها گاهي به دليل سياسي امتناع به تصريح يا تلويح اشاره مي شد. آيت الله طالقاني سه روز پيش از فوت خود از تشکيل شوراها در جمهوري اسلامي اظهار ترديد کرده بود زيرا به اعتقاد او حاکمان «از آن ترس دارند که با تقسيم قدرت هيچ کاره شوند.»78 حجة الاسلام اشرفي اصفهاني، رئيس کميسيون شوراها و امور داخلي مجلس، در مصاحبه با مجله بيان درباره علت عدم اجراي انتخابات شوراها گفت: «يک مقداري احتمال مي دهم بعضي از آقايان هيئت دولت خيلي روحشان با شورا توافق ندارد.» او سپس با اشاره به حذف مناسبات و روش هاي شورائي از نهاد رهبري، صدا و سيما و قوه قضائيه درمجلس بازنگري قانون اساسي (که در سال 1368 تشکيل شد) به اين نتيجه رسيد که«حکومت دارد به اين سمت مي رود که شورا را حذف کند.» به گفته اشرفي اصفهاني «عدم اعتقاد به اصل مشارکت واقعي مردم از اصلي ترين موانع تشکيل شوراهاي اسلامي و برگزاري انتخابات آن درگذشته و حال به شمار مي آيد.»79 دليل سياسي ديگري که فرع بر اين عدم اعتقاد است از کثرت تعداد شوراهاو اعضاي آنها ناشي مي شود. در انتخابات اخير، به رغم حذف شوراهاي شهرستان، استان و غيره، تعداد نمايندگان اصلي و علي البدلي که بايد برگزيده مي شدند نزديک به دويست هزار مي رسيد. مي توان فرض کرد که دولتي که اصل را بر عدم اعتماد به شهروندان و بر لزوم کنترل آنها مي نهد، وقتي بااين تعداد و مسئله کنترل آن ها روبرو مي شود از مزاياي شور در مي گذرد و انتخابات شوراها را تا مي تواند به عقب مي اندازد.

شاهد ديگر در تأييد بعد سياسي مسأله شوراها تشکيل شوراهاي روستائي به رغم تعويق اجراي قانون شورا ها بود. تعداد اين شوراها تا اواخر آذرماه 1366 به چهل هزار رسيد که به گفته وزير جهاد سازندگي شامل بر 90 درصد جمعيت روستائي مي شد.80 تشکيل شوراهاي روستايي معلول چند انگيزه سياسي بود: 1) اسلامي کردن شوراهاي روستائياي که يا در دوران شاه تشکيل شده بود و يا سازمان هاي چپ و خودمختاري طلب در کشاکش انقلاب به وجود آورده بودند. 2) رقابت بين وزارت کشاورزي، جهاد سازندگي و هيئت هاي هفت نفره واگذاري زمين براي تأسيس شوراهاي روستائي. براي هريک از اين سازمان هاي دولتي شوراها ابزاري بودند که به کار اجراي سياست هاي کشاورزي، عمراني و گسترش نفوذ آنها در روستا مي خوردند. 3) خدمات سياسي شوراها که شامل بر مبارزه با حرکات سياسي مخالف رژيم در روستا، جمع آوري سرباز و کمک هاي مادي براي جنگ و شرکت در انواع برنامه هاي سياسي-مذهي حکومت در روستا بود. بنابراين همان مصلحتي که تشکيل شوراها در سطح شهر و استان را مانع مي شد امر بر تأسيس هرچه فعال تر آنها در روستا مي داد. همين مصلحت اگر اقتضاء مي کرد اجازه مي داد که شوراهاي روستائي انتخابي باشند، اگر نه انتصابي مي شدند.81
محدوديت هاي شوراهاي منتخب

انجام انتخابات شوراها در 7 اسفند 1377، پس از همه مخالفت ها و تعويق ها معلول دلائل گوناگون بود. دليل اول، تفاوت دولت خاتمي با دولت هاي پيشين در جمهوري اسلامي است. او و چند وزير کابينه اش نماينده اصلاح طلبانِ درون حاکميت اند. اصلاحاتي که اين بخش از حاکميت مي طلبد شامل يک برنامه تمرکز زدائي در دستگاه ديواني و اعطاي حق مشارکت محدود به مردم در اداره امور محلي است. روي کردن به اين برنامه را محصول تجربه سال هاي گذشته بايد دانست، از جمله مشکلات اداره متمرکز کشور و ضررهائي که اصلاح طلبان از روش هاي حذفي و ضد مشارکتي رقباي خود در حاکميت خورده اند. مي توان از تأثير تحولات سياسي-فرهنگي سال هاي اخير در ذهن اين گروه از اصلاح طلبان نيز سخن گفت. گرايش روشنفکران ديني به جانب قبول ارزش هاي دمکراتيک نمي تواند بي تأثير در انديشه سياسي بخشي از اصلاح طلبان بوده باشد. اما دليل دوم محدوديت هاي متعددي است که قانون مصوب سال 1375 شوراها براي تعيين تعداد، اختيارات و شرايط انتخاب اعضا قائل شده است. به نظر مي رسد که تنها با اين محدوديت هاست که گرايش راست در حاکميت با انتخاب شوراها موافقت کرده است.
محدوديت هاي قانون 1375، در مقايسه با قانون اساسي جمهوري اسلامي، قانون مصوب شوراي انقلاب و قانون مصوب 1361 به قرار زير است:

کاهش تعداد واحدها: اصل هفتم و صدم قانون اساسي تشکيل شوراها را در استان ها، شهرستان ها، شهرها، محل ها، بخش ها و "نظاير اينها" لازم مي بيند. اصل صد و يک و صد و دو اين قانون اختصاص به شوراي عالي استان ها دارد که اعضاي آن را نمايندگان شوراهاي استان تشکيل مي دهند. در قانون مصوب شوراي انقلاب از شوراي عالي استان ها خبري نيست، ولي تشکيل شوراهاي ده، بخش، شهر، شهرستان و استان پيش بيني شده است. درقانون مصوب 1361 شوراي عالي استان ها نيز منظور شده است. قانون مصوب 1375 تنها تشکيل شوراهاي ده، بخش، شهر و شهرک را لازم شمرده و نه ديگر حوزه ها را.

تعداد اعضاي شوراها: در قانون مصوب شوراي انقلاب حداقل تعداد اعضاي شوراهاي شهر هفت نفر است. در شهرهائي که بيش از سيصد هزار نفر جمعيت دارند به نسبت هر صد هزار نفر يک نماينده افزوده مي شود. حداکثر تعداد اعضاء از بيست نفر تجاوز نمي کند. در قانون مصوب سال 1361 تعداد اعضاي شوراي شهر هفت نفر است، ولي دراين قانون شهرها علاوه بر يک شوراي مرکزي داراي شوراهاي محله و منطقه نيز هستند که هرکدام هفت عضو دارند. درقانون مصوب 1375 حداقل تعداد اعضاء شوراهاي شهر سه نفر و حداکثر 11 نفر است. تنها شوراي شهر تهران پانزده عضو دارد. در محاسبه تعداد اعضاء شوراها کاهش تعداد واحدها را نيز بايد درنظر داشت. بديهي است هرچه تعداد شوراها کمتر باشد، تعداد اعضاي شوراها در مجموع نيز کمتر خواهد بود. کاهش تعداد اعضاء کنترل آنها را آسان تر مي کند، هم چنين اعمال نفوذ در انتخابشان را.

سوم شرايط انتخاب شوندگي: در قانون مصوب شوراي انقلاب هيچ شرطي براي احراز صلاحيت انتخاب شدن ديده نمي شود. امّا در قانون مصوب 1361 علاوه براين که بر شوراها صفت اسلامي افزوده شده، چند شرط مشخص سياسي و مذهبي و در عين حال قابل تفسير نيز براي انتخاب شدن قيد کرده اند: اعتقاد و تعهد عملي به اسلام، ابراز وفاداري به قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، عدم گرايش به احزاب، سازمان ها و گروه هاي غيرقانوني و يا مبتني برعقايد التقاطي و غيرالهي، عدم وابستگي به رژيم سابق حتي به عنوان کدخدا و عدم اشتهار به فساد اخلاق. در قانون مصوب سال 1357 اعتقاد و الزام عملي به ولايت مطلقه فقيه هم به اين شرايط اضافه شده است.

کاهش اختيارات شورا: اين کاهش در زمينه نصب و عزل مجريان، در تصويب يا تعيين سياست هاي مربوط به دهداري، بخشداري و شهرداري، و در نحوه الزام مجريان به اجراي تصميمات شورا آشکار است. در مورد وظايف نيز خدمت به دولت جاي خدمت به مردم را گرفته است. دراصل هفتم قانون اساسي شوراها «ارکان تصميم گيري واداره امور کشورند.» امّا، مطابق اصل صد و سوم «استانداران، فرمانداران، بخشداران و ساير مقامات کشوري که از طرف دولت تعيين مي شوند در حدود اختيارات شوراها ملزم به رعايت تصميمات آنها» هستند. بنابراين شوراها نه حق عزل و نصب مجريان را دارند و نه مجريان ملزم به اجراي مصوبات شوراها هستند. اصل صدو يک و صدو دو که مختص به شوراي عالي استان است، به اين شورا اختيار پيشنهاد طرح به مجلس را مي دهد، همين طور اختيار نظارت بر اجراي هماهنگ برنامه هاي عمراني و رفاهي استان ها را، همه در حدود وظايف اين شوراها. بدين ترتيب اصول صدو يک تا صدو سه قانون اساسي، با تعديل اصل هفتم همين قانون، حق تصميم گيري را به نظارت و پيشنهاد تقليل مي دهد. در قانون مصوب شوراي انقلاب، شوراي شهر صاحب حق نصب و عزل شهردار است. اين شورا برکار شهردار نظارت مي کند و حق دارد براي کليه امور مربوط به شهرداري در حدود قوانين وتصميمات شوراي شهرستان آئين نامه وضع کند. علاوه بر اين شورا در امر وصول ماليات هاي مستقيم و مصرف آنها و نيز مصرف کلي بودجه محل که از طرف دولت تعيين مي شود نظارت مي کند. شوراي ده نيز صاحب حق نصب و عزل کدخداست و بر انجام وظايف او نظارت دارد.

قانون مصوب 1361 نيز به شوراي شهر حق نصب و عزل شهردار را مي دهد. شورا مي تواند «با تنفيذ ولي امر» براي تأمين هزينه هاي شهرداري عوارض تعيين کند و برحسن اداره و حفظ سرمايه و دارائي و درآمد شهرداري نظارت نمايد. علاوه براين، تصويب آئين نامه هاي پيشنهادي شهرداري، تعيين نرخ کرايه وسايل نقليه، و تصويب مقررات مربوط به تنظيم آب هاي شهر از جمله اختيارات آن است. دراين قانون از اين که شوراي ده مي تواند کدخدا را عزل و نصب کند سخني نمي رود. بقيه اختيارات شوراي ده در حد نظارت و مراقبت است.
در قانون مصوب 1375 نيز اختيارات شوراهاي روستا محدود به مرزهاي نظارت وارائه پيشنهاد است. در بند الف وظايف و اختيارات شوراهاي روستائي صحبت از «نظارت بر حسن اجراي تصميم هاي شورا» مي شود، ولي پس از آن جائي اشاره اي به موارد حق تصميم گيري نيست. شوراي روستا مي تواند دهيار را نصب و عزل کند، ولي به شرط صدور حکم، يعني موافقت بخشدار با اين کار. دراين قانون نصب شهردار هم به همين نحو انجام مي گيرد، به پيشنهاد شورا و با حکم وزير يا استاندار. عزل شهردار نياز به اين حکم ندارد، ولي مشروط به موافقت دو سوم اعضاي شورا است. عنوان ماده 75 اين قانون«وظايف شوراهاي اسلامي شهر» است، ولي در ذيل آن اختيارات اين شوراها را هم ذکر کرده اند. وظايف و اختيارات شامل بر 29 مورد خدماتي و مالي مي شوند. در 9 مورد از اينها سخن از نظارت است و در 15 مورد از تصويب و يا تدوين و وضع مقررات. در دو مورد اعمال نظارت مشروط به عدم اخلال در جريان عادي امور شهرداري است. حق تصويب در 9 مورد محدود به موافقت دستگاه هاي ذيربط، رعايت دستورالعمل هاي وزارت کشور، قوانين، مقررات و آئين نامه هاي مربوطه و نظاير اين ها است.

از قانون مصوب سال 1361 به بعد توجه قانونگزار پيش از آن که معطوف به شرح اختيارات شوراها باشد، متمرکز بر وظايف آنان است، وظايفي چون همکاري با مسئولين اجرائي و نهادهاي انقلابي در انواع موارد. با اين همه، در اين قانون هنوز ذکري از وظايف امنيتي و تبليغي شوراها نشده است. قوانين بعدي اين کمبود را جبران مي کنند. از جمله قانون مصوب سال 1375 که براي شوراهاي اسلامي روستائي اين وظايف را درنظر مي گيرد:«همکاري با نيروهاي انتظامي جهت برقراري امنيت و نظم عمومي»، تعيين و توجيه سياست هاي دولت براي روستائيان و ترغيب و تشويق آنها به اجراي آن سياست ها، ايجاد زمينه مناسب و جلب مشارکت عمومي در جهت اجراي فعاليت هاي توليدي وزارتخانه ها و سازمان هاي دولتي و جلب مشارکت و همکاري عمومي براي انجام کارهاي فرهنگي و ديني. ارجاع برخي از اين وظايف به شوراهاي محلي در يک حکومت دمکراتيک شايد خالي از اشکال باشد، ولي در يک حکومت ايدئولوژيک اجراي اين گونه وظايف در حد خدمت به حکومت است و بالطبع استقلال عمل و خصلت خودمختارانه شوراها را مخدوش مي کند.

انتخابات شوراها
انتخابات شوراها عاقبت در هفتم اسفند سال 1377 انجام گرفت. قرار، اول بر انتخاب 121417 عضو اصلي و 790817 عضو علي البدل براي شوراهاي شهري، شهرکي و روستائي بود. ولي در 31768 روستا به علت قلت جمعيت- کمتر از صد نفر- انتخابات ممکن نبود. در بيش از 5 درصد آبادي ها هم قلّت داوطلبان براي نامزدي مانع انتخابات شد. در ساير نقاط، 721 شهر، 24 شهرک و 34303 روستا که مي توانستند شوراهاي خود را انتخاب کنند تعداد داوطلبان حدود 334 هزار نفر، ازجمله 7521 زن، بود. سنجش صلاحيت داوطلبان با همان معيارهائي که در قانون آمده و باکسب اطلاعات در احوال ايشان از دستگاه هاي مربوطه موجب حذف 36 هزار تن از آنها شد. برخي هم خود از خير نمايندگي گذشتند و از ميدان خارج شدند. به اين ترتيب، تعداد داوطلبان به 297000 کاهش يافت. از 39 ميليون نفر واجدان حق انتخاب کردن تنها حدود 25 ميليون نفر، يعني حدود 64 درصد، در انتخابات شرکت کردند82 که در مقايسه با انتخابات رئيس جمهور، با 80 درصد شرکت کننده اُفتي آشکار است. اين اُفت مي تواندهم دلايل سياسي داشته باشد- مانند نارضايتي از يک و نيم سال دولت خاتمي، مخصوصاً در شهر تهران- و هم دلايل غير سياسي- چون آشنائي اندک مردم با چيزي به عنوان شورا. در تهران، که تنها در حدود يک سوم از ساکنان آن که واجد حق راي بودند در انتخابات شرکت کردند، عبدالله نوري با 588633 رأي تنها 8/39 درصد آراء را کسب کرد، که در مقايسه با تعداد واجدان حق شرکت در انتخابات به 14% سقوط مي کند. به نماينده آخر، محمد غرضي تنها 12 درصد رأي دهندگان و حدود نيم درصد دارندگان حق شرکت در انتخابات رأي دادند.83 ميزان شرکت در شهرهاي کوچک و روستاها بيشتر بود شايد به اين دليل که شهرنشينان به اين انتخابات بيشتر با چشم سياسي مي نگريستند تا روستائيان و ساکنان شهرهاي کوچک. به سخن ديگر، ساکنان شهرها با شرکت کمتر نارضايتي سياسي خود را از حکومت و دولت و يا اختيارات محدود شوراها بيان کردند، در حالي که روستائيان و ساکنان شهرهاي کوچک بيشتر متأثر از علائق و فشارهاي محلي و ملاحظات واقعاً دهدارانه و شهردارانه بودند.

انتخابات شوراها، در عين حال به ميداني براي مبارزه بين گرايش هاي موجود در حاکميت تبديل شد همانطور که مقوله شور و شورا و قانون آن از ابتدا شده بود. بسياري از نمايندگان و سخنگويان گرايش راست که در سال هاي گذشته سهم بيشتري در تعويق انتخابات و در تحديد اختيارات شوراها داشت، در برابر عمل انجام شده با قافله همراه شدند و به برشمردن محاسن شوراها برخاستند.84 به هر تقدير، انتخابات به نفع گرايش راست تمام نشد. اصلاح طلبان درون حاکميت نيز انتظار موفقيت بيشتري را داشتند ولي با توجه به شمار منتخبان مستقل که تعدادشان از انتظار هردو جناح بيشتر بود، اين انتظار تحقق نيافت.

سخن آخر
انقلاب 1357 هنگامي به وقوع پيوست که روند نوسازي جامعه ايران زمينه هاي اقتصادي و اجتماعي اداره شورائي و غير متمرکز واحدهاي تقسيمات کشوري را بيش از هر زمان فراهم کرده بود. ولي نه تنها رژيم حاکم راه را بر گسترش اين زمينه و درنتيجه تشکيل شوراهاي محلي واقعي بسته بود، بلکه ايده هاوبرنامه هاي نيروهاي مخالف رژيم نيز در اين مورد راه گشا نبودند. بنيادگرائي اسلامي، دمکرائيسم انقلابي، شوراگرائي تخيلي، خودمختاري طلبي آنارشيک و نظاير اين گرايش ها موجب آن حرکتي شدند که عليه استبداد سلطنتي آغاز شد ولي خود به جانب استبدادي ديگر پيش رفت. آنهائي که مي خواستند همه چيز را شورائي کنند، آنهائي که در پي اسلامي کردن هر شورائي بودند، آنهائي که شعار شورا را وسيله اعمال نفوذ خود مي کردند و يا وسيله گذار به جامعه بي طبقه توحيدي و يا نظام سوسياليستي مي شمردند، هريک در منحرف کردن اين حرکت و در تعويق تشکيل شورا سهمي داشتند. با اين که در جمهوري اسلامي پيش از هر زمان ديگر سخن از شورا رفته است باز تحولي در ذهن ها و تصورات لازم بود، تا راه بر انتخاب آن ها- به نحوي و در محدوده اي که مشروح شد- گشوده شود. اين تحول هم در انديشه بخشي از وابستگان به طبقه دولتي صورت گرفت و هم در تفکر نيروهاي مخالف اين حاکميت. جهت تحول به سوي واقع بيني، مشارکت طلبي و گرويدن نسبي به دمکراسي ابزاري يا ارزشي بود. شايد بتوان اين تحول در کار شوراها را نتيجه روند نوسازي در زمينه انديشه ها دانست، روندي که بارها در اثر استبداد متوقف شده و در سال هاي اخير فرصت رشد مجدد يافته است. با اين همه، اين فرصت تازه چندان گسترده نيست، تنها روزنه ايست در سد استبداد، به آن اندازه که اجازه تشکيل شوراها با آن اختيارات محدود را داده است.

بنابراين، شوراها هنوز بيش از آن که از مزاياي اين فرصت بهره مند شوند از فشارگرايش هاي ضد شورائي حاکم آسيب خواهند برد. به احتمال بسيار سازمان ها، محفل ها و کانون هاي قدرت خواهند کوشيد تا از کار شوراها جلوگيري کنند، يا آنها را به ابزاري براي اعمال نفوذ خود مبدل سازند. در چنين صورتي، اين عوامل فرصت شوراها را براي پرداختن به کار اداره امور محلي باز هم تنگتر خواهد کرد. علاوه براين، بي تجربگي شوراها را نيز بايد درنظر داشت، بي تجربگي اعضاي آنها در ايفاي وظايف و احقاق حقوق خود و در ايفاي درست نقش نمايندگي خود در اداره امور عمومي مردم. بر اين ها بايد آشنائي اندک مردم با شوراها را نيز افزود. با توجه به همه عوامل ياد شده تنها به ياري ادامه تجربه شوراها و مقاومت تدريجي آن ها در برابر عوامل بازدارنده است که مي توان به سهم فزاينده اين نهادها در گسترده تر کردن فرصتي که تشکيل آنها را ممکن ساخت اميدوار بود.85
----------------------

پانوشت ها:

1. به نظر مي رسد که اهل پژوهش بر اين که بنياد گرائي اسلامي نيز يک پديده مدرن است اجماع دارند، چه، اين طرز تفکر در واکنشي نسبت به مدرنيته به وجود آمده و از آن رنگ گرفته است.

2. آثار اين آشنايي را مي توان در سفرنامه هاي ايرانيان ديد. براي بررسي تعدادي از آنها ن. ک. به:

M.R. Ghanoonparvar, In a Persian Miror. Image of the West and Westerners in Iranian Fiction. Austin, 1993.

3. از جمله ن. ک. به: فريدو ن آدميت، ايدئولوژي نهضت مشروطيت ايران، تهران بي تاريخ، و فکر دموکراسي اجتماعي در نهضت مشروطيت ايران، تهران، 1354.

4. از جمله در کلاس هاي درسي که انجمن هاي سياسي براي علاقمندان برپا کرده بودند.

5.محمد محيط طباطبائي، مجموعه آثارميرزاملکم خان، قسمت اول، چاپ اول،تهران، بي تاريخ،ص47.

6. واژه انجمن را ظاهراً معادل سويت روسي گرفتند. فريدون آدميت به قطعاتي از کتاب تاريخ شورش روسيه، که در سال 1325ه ق در ايران ترجمه شده بود، اشاره مي کند که درآن واژه انجمن را معادل سويت قرار داده اند. ن. ک. به فريدون آدميت، فکر دموکراسي اجتماعي، ص. 34. منگول بيات ادعا مي کند که به نظر آدميت سوسياليست هاي ايران به عمد انجمن را به جاي سويت نشانده اند تا همان معني سويت در اصطلاح سوسيال دموکرات هاي روس را القاء کند، ن. ک. به:

Mangol Bayat, "Anjoman," Encyclopaedia Iranica, pp. 177-180.

مستند اين ادعا صفحه 36 کتاب فکر دموکراسي اجتماعي است، ولي من در اين صفحه چنين اظهار نظري نديدم.

7. جالب است که در مرامنامه هاي آنها- تا آن جا که در دسترس نگارنده بوده- صحبتي از اين موضوع نيست. ن. ک. به: «سندي نا شناخته در باره حزب سوسيال دموکرات ايران،» دنيا، شماره دوم، سال 1345، صص. 101-99. اين غيبت نمي تواند دليل بي اعتنايي آنها به اين مهم باشد، زيرا فعاليت آنها در انجمن تبريز و رشت و دربرخي ديگر از انجمن ها خلاف آن را نشان مي دهد. بنابراين علت را بايد در جاي ديگر جستجو کرد.

8. احمد کسروي، تاريخ مشروطه ايران، تهران، اميرکبير، چاپ ششم، 1334، ص 722.

9. هما ناطق، «انجمن هاي شورائي در انقلاب مشروطيت،» الفباء، شماره 4، 1362، ص .6.

10. براي اطلاعات بيشتر در باره فعاليت هاي انجمن تبريز ن. ک. به: انجمن، ارگان انجمن ايالتي آذربايجان، تهران، 1362، مقدمه منصوره رفيعي و هما ناطق، همان، ص 55.

11. ن. ک. به:

Ann K. S. Lambton, "Persian Political Societies 1906-11), St. Anthony Papers, No 16, 1963, p. 48..

درباره اين انجمن ها نيز ن. ک. به: «خسرو شاکري، پيشينه هاي جنبش انجمنين؛ از مشروطه تا فرداي شهريور20،» کتاب جمعه ها، شماره. 5، زمستان 1364، صص 5 تا 60. نيز ن. ک. به: هما ناطق، همان، ص 4 و منگول بيات، همان.

12. براي آگاهي از برخي تند روي هاي انجمن تبريز و نتايج تفرقه انگيز اين تندروي ها ن. ک. به: منصوره رفيعي، همان، ص 164.

13. اسناد مشروطيت، به کوشش ايرج افشار، تهران، 1362، ص 32.

14. خسرو شاکري، همان، ص 31.

15. منصوره رفيعي، همان، ص 225.

16. احمد کسروي، همان، ص 469.

17. فريدون آدميت، فکر دموکراسي اجتماعي، ص 22.

18. مصطفي رحيمي، قانون اساسي ايران و اصول دموکراسي، تهران، 1357، صص 226 و235.

19. ن. ک. به: عبدالله مستوفي، تاريخ قاجار، ج دوم، تهران، 1343، ص 380.

20. منصوره اتحاديه (نظام مافي)، مرامنامه و نظامنامه هاي احزاب سياسي ايران در دومين مجلس شوراي ملي، تهران، 1361، ص 119.

21. همان، ص 149.

22. همان، ص 159.

23. اسناد تاريخي جنبش کارگري، سوسيال دموکراسي و کمونيستي ايران، جلد 13، تهران، بي تاريخ، ص 33.

24. همان، ص 27.

25. به نقل از نشريه فرقه سوسياليست، همانجا.

26. از برنامه مصوب اين حزب در کنگره انزلي، همان، ص 89.

27. همان، ص 13.

28. ن. ک. به: منصوره اتحاديه، همان، ص 6.

29. اسناد تاريخي جنبش کارگري، سوسيال دموکراسي و کمونيستي ايران، ج 19، ص 117.

30. محمد تقي بهار، تاريخ مختصر احزاب سياسي ايران؛ انقراض قاجاريه، ج 2، تهران، 1363، ص30.

31. همان، ص 33.

32. رضاشاه مدتي در جهت اجراي اصول 29، 93-90 قانون اساسي گامي برنداشت. درسال 1309 قانوني براي انتخاب شهرداري ها وضع شد که اعضاي آن در يک انتخاب دو درجه اي از ميان مالکان و بازرگانان برگزيده مي شدند. قرار بود اين قانون را در سال 1321 هم به اجرا بگذارند که با مخالفت برخي از نمايندگان و احزاب روبرو شد، از جمله حزب توده ايران. ن. ک. به: رهبر، 16 و 18 بهمن 1321.

33. براي شواهد اين موضوع از قول جعفر پيشه وري ن. ک. به: "جامي"، گذشته چراغ راه آينده، بي جا، بي تاريخ، ص 270.

34. براي شرح اين ماجرا از جمله ن. ک. به؛ همان، ص 246 و نيز به:

T. Atabaki, Azerbaijan: Ethnicity and Autonomy in Twentieh-Century Iran , London 1993.

35. براي اطلاعات در اين باره ن. ک. به:

G. Golmoradi, Ein Jahr autonome Regierung in Kurdistan. Die Mahabad-Republik 1946-1947, Bremmen, 1992.

36. ن. ک. به: فخرالدين عظيمي: بحران دموکراسي درايران (1332-1320). ترجمه از اصل انگليسي. تهران،1372، صص 60، 77، 205.

37. گذشته چراغ راه آينده، ص 225.

38. بهروز طيراني، اسناد احزاب سياسي ايران 1330-1320ش، تهران 1376، ج1، ص 514 .

39. همان، ج 2، ص 98.

40. همان، ج 1، ص 56.

41. سيد ضياء الدين طباطبائي، «شعائر ملي» ضميمه روزنامه رعد، 21 مهر 1322. ص 12. جالب آن که کريم کشاورز سيدضياء را تجزيه طلب مي خواند و انجمن هاي ايالتي و ولايتي را برنده ترين سلاح مبارزه با اين افکار تلقي ميکند. ن. ک. به: کريم کشاورز، «انجمن هاي ايالتي و ولايتي برنده ترين سلاح مبارزه با افکار تجزيه طلبي،» آژير، 29 بهمن 1323، به نقل از اسناد تاريخي جنبش کارگري، سوسيال دموکراسي و کمونيستي ايران، ج 2، ص 161.

42. بهروز طيران، همان، ج 1، ص 179.

43. خاطرات مهندس احمد زيرک زاده؛ پرسش هاي بي پاسخ در سال هاي استثنائي، به کوشش ابوالحسن ضياء ظريفي و خسرو سعيدي، تهران 1376، ص 490.

44. ن. ک. به سخنراني محمد مصدق در جلسه 18 آبان 1324 در باره وقايع آذربايجان: حسين کي استوان: سياست موازنه منفي در مجلس چهاردهم، بي جا، بي تاريخ، ج 2، ص 205.

45. همان، ص 217. ظاهراً به خاطر نگراني از همين گونه دخالت ها بود که مصدق با لايحه تک ماده اي دولت رزم آرا راجع به اختيارات انجمن هاي محلي در استان ها و شهرستان ها مخالفت مشروط کرد، زيرا باني آن را دولت آمريکا مي دانست. ابهام در لايحه و نامشخص بودن محتوي آئين نامه اجرائي آن وي را وادار کرد که موافقت خود را منوط به اطلاع از مفاد آئين نامه کند، تا معلوم شود از تصويب اين ماده چه نظري دارند. ن. ک. به: محمدعلي سفري، قلم و سياست: از استعفاي رضا شاه تا سقوط مصدق، تهران، 1371، ج 1، ص 353.

46. ن. ک. به: حسين لاجوردي، «حکومت مشروطه واصلاحات در دوران مصدق،» مهرگان، 1995، ص 58.

47. براي متن اين قانون ن. ک. به آ. ک. س. لمبتون، مالک و زارع در ايران، ترجمه از اصل انگليسي، تهران 1339، ص 712 به بعد.

48. محمدرضا پهلوي، انقلاب سفيد، تهران 1345، ص 103. 49. مجموعه قوانين سال 1334، ص 183. 50. مجموعه قوانين سال 1341، ص 65.

51. ن. ک. به: سيد حميد روحاني، بررسي و تحليلي از نهضت امام خميني، ج 1، ص 144. علت ديگر مخالفت روحانيت حذف قيد اسلام در شرايط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان بود.

52. ن. ک. به:

Ali Farazmand, The State, Bureaucracy, and Revolution in Modern Iran. Agrarian Reforms and Regime Politics. London, New York, 1989, p. 112; Asghar Schirazi, Islamic Development Policy. The Agrarian Question in Iran. Boulder & London, 1993, p. 7.

53. ن. ک. به: اسناد پلنوم 16 در: اسناد و ديدگاه هاي حزب توده ايران از آغاز پيدائي تا انقلاب بهمن 1357، تهران، 1360.

54. اسناد و اعلاميه هاي حزب توده ايران از شهريور 1357 تا پايان اسفند 1358، تهران 1359، ص 217. 55. ن. ک. به: برنامه و اساسنامه حزب دمکرات کردستان ايران، مصوب کنگره پنجم، فصل دوم، مباني خود مختاري، آذر 1360، ص 17.

56. ديدگاه هاي مجاهدين خلق درباره قانون اساسي، تهران، 1358، ص 7.

57. همان، ص 165.

58. ن. ک. به: اسناد نهضت آزادي ايران: صفحاتي در تاريخ معاصر ايران، تهران، 1362-1361، ج 1، ص 43 و ج 2، ص 57.

59. براي متن سخنراني آيت الله طالقاني در 30 تير 1358 ن. ک. به: وحدت و آزادي: مجموعه پنج سخنراني، گردآورنده محمد بسته نگار و سيد محمد مهدي جعفري، تهران 1361، ص 17.

60. براي نمونه ر. ک. به: روح الله موسوي خميني، حکومت اسلامي، تهران، اميرکبير، 1360.

61. ن. ک. به: راهنماي استفاده از صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسي نهائي قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران. تهران، اداره کل امور فرهنگي در روابط عمومي مجلس شوراي اسلامي، 1368، صص 5 و 12.

62. صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسي نهائي قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، تهران، 1364، ج 1، به ترتيب، صص 327، 330، 400.

63. همان، ص 361.

64 همان، ص 330.

65. همان، ص 331.

66. همان، ص 404 و، همان، ج 2، صص 979-985.

67. همان، صص 977 و 988.

68. رسالت، 12 آذر 1365.

69. فقه سياسي اسلام، تهران، 1361، ج 1، ص 275.

70. حسين علي منتظري، مباني فقهي حکومت اسلامي ، تهران، 1367، ج 3، صص 77-195.

71. همانجا.

72. ن. ک. به: سلسله مقالات در: مجله پاسدار اسلام، شماره 10، مهر 1361، صص 20، 58.

73. صورت مذاکرات مجلس شوراي اسلامي، 29 تير 1361، ص 20.

74. کيهان، 24 ارديبهشت 1365.

75. همان، 19 ارديبهشت 1365.

76. سيد علي موسوي، عروج آزادي در ولايت فقيه، تهران، 1360، ص 101.

77. کيهان، 23 مهر 1358.

78. شهادت و شورا، خطبه هاي نماز جمعه، به کوشش بنياد فرهنگي آيت الله طالقاتي، تهران 1358، ص 66. 79، بيان، شماره 10، خرداد 1370، ص 12.

80. کيهان، 30 آذر 1366.

81. براي اطلاع بيشتر در باره شوراهاي روستائي ن. ک. به:

Asghar Schirazi, Islamic Development Policy. . ., p. 261.

82. مبناي اين ارقام روزنامه هاي روز ايران اند و نيز مقاله اي از ناصر پاکدامن با عنوان «جمهوري اسلامي درآئينه انتخابات شوراها» که بناست در مجله نقطه شماره 9 منتشر شود. از او سپاسگزارم که مقاله را قبل از انتشار در اختيار من گذاشت.

83. پاکدامن، همان.

84. اسدالله بادامچيان شورا را «تبلور مشارکت مردمي» خواند (رسالت، 4 دي 1377)، آيت الله مهدوي کني آن را يک «نهاد مدني و مردمي» قلمداد کرد (همان، 21 دي 1377)،محمدرضا باهنر اعلام کرد که «تشکيل شوراها تفسير عملي دخالت مردم در سرنوشت خود است» (همان، 16 دي 1377)، و هاشمي رفسنجاني نيز، که در دوره هشت ساله رياست جمهوري اش قدمي مؤثر در راه اجراي قانون شوراها برنداشته بود اعلام کرد که «انتخابات شوراها گام مؤثري براي اداره بهتر کشور است» (همانجا). واقعيت آن است که وابستگان به اين گرايش کوشيده بودند با استفاده از اکثريتي که در مجلس دارند قانون شوراها را به نحوي تغيير دهند که نتيجه انتخابات به سود آنها باشد. از جمله طرحي با دو فوريت به مجلس آوردند که نافرجام ماند. ظاهراً نيّت طراحان آن چنان آشکار بود که موافقت برخي از نمايندگان را نيز با آن متزلزل کرد. (ن. ک. به: سلام، 2 آذر1377). با اين وجود اکثريت هيئت نظارت مرکزي- که اعضاي آن از ميان نمايندگان مجلس انتخاب مي شوند- در دست اين گرايش بود. اين هيئت هيئت هاي نظارت استان ها را مطابق ميل خود تعيين کرد و به کمک آنها دست به اعمال نفوذ در روند و نتيجه انتخابات زد. اين هيئت از جمله تا هفته ها پس از پايان انتخابات بيهوده کوشيد تا صلاحيت چند تن از منتخبان شوراي شهر تهران را رد کند. دولت نيز در مقابل وزارت کشور و از اين طريق هيئت هاي اجرائي انتخابات را در دست داشت و از آنها براي خنثي کردن برخي از نقشه هاي گرايش راست استفاده مي کرد.

Author: 
Asghar Schirazi
Volume: 
18
Current Issue: 
Past Issue
Visited: 
1000